Quel est le lien entre la démographie et les finances publiques ?

Ces courts textes se veulent une introduction à l'enjeux de la démographie et aux finances publiques. J'espère pouvoir fournir un portrait de cet enjeu afin d'initier le plus de gens possibles. Si vous êtes déjà féru du débat, je doute que vous appreniez quelque chose.

Qu'est-ce que la démographie ?

La démographie étudie la dynamique de la population, dans notre cas, la population du Québec. Qu'a-t-on à dire sur la population ? Plein de choses. D'une part, on s'intéressera à sa taille, au sexe des gens qui la compose et bien sûr à leur âge. On s'intéresse aussi à son caractère dynamique, c'est-à-dire l'évolution de la population dans le temps.

Imaginons un pays simple où la population est, comme le suggère le nom, toute simple : il y a un homme de 20 ans, une femme de 20 ans. Dans ce pays, personne ne meurt. En conséquence, il est très facile de prévoir l'évolution de la population. L'an prochain, la population du pays simple sera d'une femme et d'un homme de 21 ans. Dans 20 ans, la population sera composé d'une femme et d'un homme de 40 ans et ainsi de suite...

Évidemment, la population n'est pas aussi simple au Québec. D'une part, il y a des gens de tous les âges de 0 à 120 ans. Mais aussi, il y a des entrées et des sorties dans la population du Québec. Les entrées et les sorties les plus évidentes sont les naissances et les décès. Quand une personne vient au monde au Québec, elle ajoute une unité à la population du Québec. Quand une personne meurt, c'est le contraire. Les démographes travaillent donc à prévoir les naissances et les décès pour prévoir l'évolution de la population.

Mais encore, ce ne sont pas les seules entrées et sorties de la population. Il y a aussi l'émigration (les gens qui quittent le Québec) et l'immigration (les gens qui viennent au Québec). Les démographes travaillent donc à prévoir ses composantes de la population.

Les prévisions démographiques se font à partir d'instruments statistiques passablement complexes que je n'aborderai pas ici, mais l'idée de l'estimation est plutôt simple : on cherche à trouver quels sont les paramètres d'entrées et sorties de la population (et leur évolution dans le temps) à partir de ce qu'on observe en réalité. À partir de ces paramètres, on construit une estimation de la population pour les années futures.

Les projections démographiques qui sont utilisées dans le modèle de finances publiques développé plus loin sont tirées de l'Institut de la Statistique du Québec (ISQ). D'autres groupes travaillent sur la démographique québécoise, notamment Statistique Canada et l'Université de Montréal. L'ISQ, produit des scénarios de projection de population selon les probabilités qu'elles se produisent. Par exemple, ils détaillent dans ce tableau l'évolution la plus probable de la population par sexe et groupe d'âge selon leurs estimations faites en 2001. Ils produisent également des scénarios plus artificiels pour voir ce qui se passerait si, par exemple, le gouvernement changeait sa politique d'immigration.

Le graphique ci-dessous détaille l'évolution de la population d'aujourd'hui jusqu'en l'an 2051 selon les scénarios de l'ISQ. Il y a six courbes, soit deux scénarios de référence ("ref"), deux scénarios forts et deux scénarios faibles. Chaque "paire" de type de scénario dépend de l'année où la prédiction a été faite. L'ISQ a fait une prédiction en 2006 et une autre en 2009.

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Les scénarios forts représentent ceux où les paramètres de projection sont "forts", c'est-à-dire où la natalité est plus forte que les décès, l'immigration est plus forte que l'émigration, etc. Les scénarios faibles correspondent au contraire alors que les scénarios de référence sont les scénarios les plus probables.

À partir de cela, on peut dégager quelques constats. Dans un premier temps, les prévisions de l'ISQ de 2006 étaient un peu moins optimiste que celles de 2009. On remarque que le scénario de référence de 2009 correspond pour toute fin au scénario de fort de 2006. Similairement, le scénario faible de 2009 correspond au scénario de référence de 2006. Bref, comme toute statistique, les estimations dépendent de l'échantillon. Puisque l'échantillon a changé en 2009, la paramètres de projection ont changé et donc les projections également.

Pourquoi est-ce important ?

Pourquoi est-ce important d'avoir des caractéristiques sur la population ? La réponse la plus évidente et directe est que la représentation politique est basée sur la population en âge de droit de vote. Puisque nous vivons dans une démocratie représentative, il faut construire des circonscriptions électorales pour chaque député. Puisque chaque député doit représenter environ 40 000 électeurs, il faut compter et délimiter les comtés sur la base de la population. De même si la population croît, il faut créer de nouvelles circonscriptions électorales et ajouter des députés à l'Assemblée Nationale sur la base du nombre de personnes.

Par exemple, c'est sur la base de la démographie que l'Ile de Montréal (et les environs) compte à peu près la moitié des circonscriptions électorales alors que seulement trois comtés occupent plus de 60% du territoire québécois. Un autre exemple basé cette fois sur les prévisions démographiques est que le population relative du Québec diminue dans le Canada. En conséquence, le nombre de sièges "québécois" au parlement canadien sera amené à diminuer en proportion.

Pour revenir plus près de ce que nous faisons (démographie et finances publiques), je donne trois exemples simples qui illustrent toute l'importance de la démographie :

1. Ce sont les personnes de 0 à 4 ans qui vont à la garderie. Puisque les services de gardes constituent un service offert par le gouvernement (les garderies à 7$), comprendre l'évolution des personnes de 0 à 4 ans permet de voir comment la demande de services de garde évoluera dans le temps.
2. Les gens travaillent activement quand ils sont âgés entre 20 ans et 65 ans. Comprendre l'évolution de cette tranche de la population donne donc une bonne idée de la force de travail qui sera disponible pour produire des choses, se faire payer... et payer des impôts. On peut donc anticiper la base de taxation du gouvernement.
3. Les gens qui sont le plus souvent malades sont les personnes âgées. En conséquence, connaître l'évolution des personnes âgées (disons, 65 ans et plus) permet de donner une idée de la demande pour les services de santé.

Bref, les prévisions démographiques agissent en quelque sorte comme une longue vue. Elles permettent de voir comment les paramètres qui dépendent de la population évolue.

Le Québec vieillit.

Intuitivement, une population vieillit quand il y a de plus en plus de vieux et de moins en moins de jeunes. On peut mesurer cela de diverses manières : âge moyen, âge médian, etc. Ce phénomène est important puisque le comportement des personnes âgées est différent des personnes plus jeunes. Une jeune population épargnera davantage (épargne personnelle, éducation, fonds de retraite, etc.) alors que les personnes plus vieilles désépargneront (retraits des régimes de retraite, cessation de travail, etc.). Bref, le vieillissement change le visage de la population.

Au Québec, la population est en train de vieillir.

Pour s'en convaincre, je présente l'évolution de l'âge moyen, selon les scénarios de l'ISQ.

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La chose que je veux faire remarquer de ce graphique est que peu importe la prédiction, l'âge moyen augmente. En d'autres termes, le Québec vieillit. Dans les scénarios "faibles", il vieillit plus vite, dans les scénarios forts, il vieillit plus lentement. Mais dans tous les cas, il vieillit.

La démographie et les finances publiques.

Je présente ici un autre indicateur, soit le ratio de "dépendance" démographique. C'est un ratio tout simple, soit la somme de la population de 0 à 20 ans et de la population de 65 ans et plus divisé par la population de 20 à 65 ans.

Il représente une approximation de gens qui "dépendent" des autres. Les jeunes de moins de 20 ans sont principalement à l'école alors que les personnes de plus de 65 ans sont principalement à la retraite. Finalement, les gens entre les deux sont principalement au travail. Il s'en suit que ce ratio montre, en première approximation, le rapport du nombre de bénéficiaires de services publics (l'éducation + la santé) au nombre de payeurs de services publics (ceux qui paient des impôts). Bien sûr, c'est une approximation, mais tout ceci sera raffiné plus tard. Je présente le graphique de l'évolution de ce ratio ci-dessous.

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La première chose que je veux vous faire remarquer, c'est qu'il y a une "bosse" au centre du graphique, c'est-à-dire que le ratio augmente. Il y a trois manières pour faire augmenter ce ratio : plus de gens de 65 ans et +, plus de gens de 20 ans et moins ou encore moins de gens entre 20 et 65 ans. Pour l'instant, peu importe quel est l'effet dominant, nous pouvons constater que le nombre de bénéficiaires par travailleur augmente. Prenez le temps de relire cette phrase, c'est le coeur de la problématique.

Les gens de l'ISQ peuvent se tromper. C'est justement pour cette raison qu'ils fournissent plusieurs scénarios. Dans les faits, ce qui va réellement se produire sera probablement "autour" du scénario de référence. Quoiqu'il en soit, le précédent graphique illustre que cela a très peu d'importance en terme de rapport de dépendance. En effet, peu importe le scénario, l'évolution de rapport de dépendance est pratiquement le même pour tous les scénarios. C'est ce qui me fait penser que ce sera réellement un enjeu dans les années à venir. Nous sommes en ce moment à un ratio de 0.6 (soit pour 100 travailleurs il y a 60 bénéficiaires) et nous passerons à 0.8 et des poussières (pour 100 cent travailleurs, environ 80 bénéficiaires).

Une chose est remarquable. C'est le scénario "fort" de 2009 qui donne le rapport le plus élevé des six. C'est que dans ce scénario, il y a plus de naissances et donc un augmentation de la composante de la population de moins de 20 ans dans le ratio. Cela implique que le ratio augmente. En d'autres termes, plus de bébés implique plus de bénéficiaires à supporter pour l'État.

Pour illustrer le débat en terme de financement des services publics, faisons l'expérience suivante. Supposons qu'une personne de moins de 20 ans coûte 1 dollars à l'état en service de garde ou en éducation. Supposons également qu'une personne de plus de 65 ans et plus coûte 1 dollars en service de santé et finalement, supposons qu'une personne de 20 à 65 ans rapporte 60 cents en taxes et impôt à chaque année. C'est l'équivalent de la formule suivante :

Ces hypothèses ne sont pas très réalistes, mais ils permettent de convertir ce ratio de dépendance démographique en "ratio de revenus et dépenses" pour fin de discussion. Puisqu'en 2005, le ratio de dépendance démographique est de 0.6, il s'en suit que le ratio de dépenses aux revenus du gouvernement, dans notre monde hypothétique, est de 1. En d'autres termes, nous dépensons autant en services publics que le gouvernement collecte des fonds. Maintenant, si le ratio passe à un peu plus de 0.8, nous nous retrouvons avec un ratio de 1.33 (0.8/0.6), soit une augmentation de 33% du ratio de dépenses aux revenus. Cela implique qu'il y aurait 33% de plus de dépenses à financer pour offrir le même niveau de services publics. Si les taxes restent cependant les mêmes et si les services publics restent les mêmes, il y aurait alors des déficits publics chroniques, c'est-à-dire une dette qui serait à rembourser un jour. Évidemment, dans cette discussion avec notre monde hypothétique, il n'y a pas de croissance de la productivité, pas de croissance des dépenses, ni de variations des dépenses par groupe d'âge, etc. Cependant, dans un modèle plus réaliste, l'intuition demeure la même. Lorsqu'on ajoute tous ces facteurs, on ne fait qu'aplanir ou accentuer la "bosse" selon qu'on renforce les dépenses où les revenus.

Voilà, en bref, l'enjeu liant la démographie et les finances publiques. Le coeur de cette problématique repose dans la notion d'équité entre les générations. Si nous souhaitons offrir à nos enfants les mêmes services publics, la même dette et le même environnement fiscal que le nôtre, nous devons alors amortir ce "choc" - cette bosse - démographique pour leur donner un coup de pouce. Si au contraire, nous ne considérons pas important que les prochaines générations n'aient pas le même environnement que nous, il n'y a plus de problématique. Il y a donc une dimension normative à ce débat : l'idée d'offrir un environnement "fiscalo-public" équivalent aux générations futures.

Quel est le lien avec le modèle plus loin ?

Bien sûr, l'exemple ci-haut est très simple et irréaliste, mais il sert à expliquer intuitivement ce qui se passerait dans la plupart des scénarios de l'ISQ. L'idée du modèle développé par Arsenau, Fortin, Godbout et St-Cerny est de raffiner cette idée intuitive pour la rendre réaliste sur le plan des prévisions budgétaires en fonction de la population et de paramètres économiques. Ils enrichissent donc la manière de convertir l'évolution de la population en dépenses et en revenus pour l'état québécois.

Dans la prochaine section, je vais expliquer comment ils s'y prennent quant à la prévision des revenus. Je ferai ensuite la même démarche quant à la prévision des dépenses. À travers tout ça, j'expliquerai également comment fonctionne le simulateur.